Hay puntos de inflexión en la historia reciente de la deuda, tanto interna como externa. En las notas anteriores identificamos los más relevantes: el aumento de los precios del petróleo, la tablita de Martínez de Hoz, el salvataje estatal a los deudores privados a partir de 1981, la transformación instrumental de la deuda y la consecuente creación de un mercado especulativo sobre los títulos de la deuda pública.

Los años noventa traerían aparejadas tres novedades en materia de deuda pública: la primera asociada con el proceso de privatizaciones. La segunda con el régimen de convertibilidad. La tercera con una privatización en particular: la administración de los fondos de jubilaciones y pensiones, creación de las AFJP’s y estímulos fiscales asociados.

Casi todas las privatizaciones de empresas públicas lo fueron, recibiendo en parte de pago títulos de la deuda pública emitidos oportunamente por el gobierno nacional. La deuda impagable, instrumentada en tales papeles, fue recibida por el estado nacional como si su valor no estuviese afectado por la virtual cesación de pagos, homologando una ganancia inédita a los inversores. Este rescate anticipado achicó la deuda, pero a costa de sacrificar años de construcción del poder del estado nacional en el mundo empresario y en sectores estratégicos: petróleo, gas, electricidad, aceros, telefonía, línea aérea de bandera, entre otros. Como las privatizaciones más importantes implicaron a su vez la extranjerización del capital accionario, esto creó una tensión adicional: las empresas extranjeras propietarias de las ex empresas estatales comenzaron a girar las utilidades a sus casas matrices, con lo cual se agregó una fuente importantísima de salida de divisas que antes del proceso de privatizaciones tenía una intensidad cualitativamente menor.

La deuda pública a inicios del mandato de Menem podía explicarse por tres motivos:

  1. Los  préstamos tomados por la administración central del estado nacional como por las empresas estatales en los años de la dictadura, tanto para financiar la compra de armamentos, como para desarrollar mega obras de infraestructura, proceso atravesado por una red de corrupción estatal-privada y sostener la fuga de capitales.
  2. La estatización de la deuda privada mencionada en la nota anterior, cuyos efectos fiscales se proyectaron hasta el canje de deuda del año 2005.
  3. El recurrente déficit fiscal, determinado centralmente por el peso de la deuda, el cual generó postergaciones en el pago a proveedores y entidades financieras. La “solución” fue emitir títulos de deuda en moneda local con cláusulas de indexación. En la segunda mitad de los años ‘80 se lo bautizó con el nombre de festival de bonos.

La deuda pública, que esencialmente era externa, alcanzaba los 66.613 millones de dólares a fines de 1989. La magnitud seguía siendo muy importante para la economía argentina, no obstante dos factores: la entrada en el Plan Brady mencionado en la nota anterior, que implicó una quita de 2.370 millones de dólares y la reducción por la recepción de títulos públicos en pago de privatizaciones que sumó 15.398 millones de dólares [1]. ¿Qué pasó después? o ¿Cómo llegamos a la crisis de 2001 con una deuda valuada en 144.453 millones de dólares?

El crecimiento de la deuda con posterioridad a 1989 tiene cuatro explicaciones relevantes: a) la emisión de títulos en dólares para pagar el congelamiento de depósitos dispuesto a fines de 1989, b) el sostenimiento del artificio creado por la ley de convertibilidad, c) la necesidad de cubrir el déficit originado por la creación de las AFJP’s y d) el otorgamiento de reducciones de la tasa de contribuciones patronales en el marco del pacto fiscal de 1993.

El día de los inocentes del año 1989, Antonio Erman González -como ministro de Menem- anunciaba un congelamiento de depósitos bancarios y otros activos financieros, el corralito menemista. Serían reemplazados por un título público en dólares, emitido por el gobierno nacional, el BONEX 89, con vencimiento a 10 años y pago de capital a partir del 28/12/1992. El 2/1/1990 el BCRA emitió la comunicación A 1596 que daba lugar a la emisión de una primera tanda por 1.500 millones de dólares y el 9/1/1990, mediante comunicación A 1616, la extendería a 3.000 millones de dólares.

El 27 de marzo de 1991 se lanzó el Plan de Convertibilidad de la moneda que en ese momento era el austral y fue reemplazado el 1 de enero de 1992 por el peso. Entre marzo de 1991 y junio de 1993, la deuda creció en torno de los 12.320 millones de dólares, 3.000 de los cuales fueron por el plan BONEX antes señalado y el resto por el sostenimiento del régimen de convertibilidad, léase para financiar la fuga de capitales que en la jerga macroeconómica se conoce como formación de activos externos.

El 1 de julio de 1994 se inició el nuevo sistema de administración de fondos jubilatorios, apareciendo un nuevo jugador: las administradoras de fondos de jubilaciones y pensiones. No vamos a detallar la reforma sino sólo decir que los aportes de los trabajadores que antes ingresaban al estado nacional y comenzaron a ser depositados en las AFJP’s sumaron –en términos nominales- 26.455 millones de pesos [2] que en ese momento eran equivalentes a igual cantidad de dólares, entre el 1 de julio de 1994 y el 30 de diciembre de 2001. En consecuencia el estado nacional se endeudó –por tal motivo- en una cifra similar a lo cual hay que sumar los intereses que en vez de ser pagados fueron capitalizados o reemplazados con nuevos préstamos.

A fines de 1993 la nación firmó un pacto fiscal con las provincias que era parte de una política orientada a favorecer la competitividad de las empresas, léase disminución de cargas fiscales. Esto se produjo por dos vías: una nacional consistente en la reducción de las contribuciones patronales calculadas sobre la nómina salarial y otra provincial con la exención de impuestos sobre los ingresos brutos y sellos. El impacto fiscal que tuvo para la nación implicó una renuncia de ingresos del orden de los 32.452 [3] millones de pesos que en esos años eran equivalentes a igual cantidad de dólares.

La deuda pública interna y externa creció en 88.694 millones de pesos o dólares entre fines de 1989 y fines de 2001. Si se mira la composición o explicación de tal aumento hay dos factores determinantes asociados con la reforma jubilatoria: los aportes a las AFJP’s y la reducción de contribuciones patronales. Ambos explican el 66,4% del crecimiento nominal de la deuda entre los años señalados.

Una de las particularidades del endeudamiento es que fue transformándose la composición de los acreedores, de externos a internos. ¿Por qué? Porque quienes financiaron al estado nacional fueron esencialmente las AFJP’s, los bancos nacionales y extranjeros radicados en Argentina, las compañías de seguro y los Fondos Comunes de Inversión administrados en el país, tal como muestra el gráfico adjunto.

[1] Fuente: Luis Becerra y Jorge Mendoza. Mimeo.

[2] Fuente: Informes Trimestrales de la ex Superintendencia de Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones y elaboración propia Sergio Arelovich.

[3] Fuente: Ex Dirección Nacional de Políticas de la Seguridad Social, en base a DDJJ-SIJP/INARSS y elaboración propia Sergio Arelovich.